超14万亿地方债切割 基层喊难

至少14万亿元的巨额存量地方政府债务（下称“地方债”）“解剖手术”开始了。

手术目的是切割政府债务和企业债务，而操刀人则主要是各地的财政部门，手术的最大亮点就是通过PPP（政府与社会资本合作）模式将政府债务转为企业债务。

《第一财经日报》记者采访的基层财政官员、业内人士和专家表示，《财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称《办法》）思路正确，但是两个月的操作时间似让这次行动过快过急，基层人员具体操作仍有重重困难需要突破，比如怎样分清政府债务和政府或有债务的界限，如何通过PPP模式将政府债务转为企业债务。

甄别债务真假虚实

10月底，继首份地方债管理文件出台后，《办法》出炉，清理地方政府存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

《办法》明晰了地方债“解剖”手术流程图：地方政府要对2014年12月31日之前的地方债进行清理，分清分类债务，即地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务及可能承担一定救助责任的债务，确定额度。

财政部将主导甄别全过程。尤其是对政府负有偿还责任的债务，财政部门会逐笔甄别真假虚实，并将其分为一般债务和专项债务纳入预算管理。

根据审计署去年底披露的《全国政府性债务审计结果》，2015年之后的地方政府上述三类债务约14万亿元，而审计署今年上半年的地方债务变化抽查发现，抽查的9省9市债务余额微增3.79%，因此2015年之前的地方政府存量债务（包括政府或有债务）或超过14万亿元。

地方融资平台债有望成为重心

山东一位主管融资平台公司的基层财政官员告诉《第一财经日报》，目前清理甄别债务最大困难是上述三类债务分不清，如何确定政府负有偿还的责任有困难。

他说，“现在最大的困难，是债务清理时三类债务如何划分问题。去年6月的全国债务审计中，我们三类债务划分还是比较勉强，我们报上了三类债务划分需要经过审计署终审，但终审结论我们到现在还看不到。”

据上述审计署报告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿元。

《办法》明确，地方各级政府部门汇总本地清理甄别结果后逐级上报，最终省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。这意味着地方政府债务清理甄别工作需在两个月的时间完成，而去年年中就被审计出来的超过4万亿元的地方政府融资平台的债务从总量上看，有望成为清理甄别的重心。

长期关注地方债的上海财经大学副教授郑春荣告诉《第一财经日报》记者，此次地方债解决思路一脉相承，方向正确，但是整个解决路子走得太快，尤其是地方政府融资平台转型过渡期限看起来还有点短。

将有补充通知指导PPP转换

此次《办法》最大亮点就是通过PPP模式将政府债务转为企业债务。

《办法》提出，地方要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，“要大力推广PPP模式”，同时“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”。

大岳咨询公司总经理金永祥向《第一财经日报》透露，对于融资平台存量项目如何转成PPP项目，财政部会有补充通知，现在还在讨论，没有定稿。

济邦咨询董事长张燎告诉本报记者，地方融资平台存量项目转PPP项目已经在上周五启动，各省的财政部门让市县财政部门上报各地可以转成PPP的存量项目，财政部对地方报项目有一套原则性的标准。

前述山东基层财政官员向本报记者证实，目前当地将融资平台项目通过表格的形式上报上级财政部门，表格内容包括项目是否有收益性、回报率等。

“PPP模式是一个新概念，我们正在做存量债务统计工作，然后把数据报上省里，至于哪些融资平台项目可以转成PPP项目，还需要省一级财政部门指导，我们还不清楚怎么做。”该官员称。

金永祥表示，地方政府融资平台存量项目中，未开工的项目和已经完工的项目比较好转成PPP项目，但是这个量小。而在建项目想要转成PPP项目比较难，因为责任难以划分清楚，目前只是一个想法。“在建项目转成PPP项目不容易，因为项目资产价值在变动中，投资者不容易判断”。张燎也赞同这一观点。

此前，财政部财科所前所长贾康也向《第一财经日报》记者表示，融资平台项目转成PPP项目只适合一些特定项目，这个数量不会太大。

不过，张燎认为，目前财政部大力推广PPP模式也为上述工作奠定良好基础。8月以来，全国有11个省份已经推出超过3万亿元的投资项目吸引社会资本进入。

 

附表 2013年6月底地方各级政府政府性债务规模情况表（数据来源：审计署公告）

政府层级	政府负有偿还责任的债务	政府或有债务
		政府负有担保责任的债务	政府可能承担一定救助责任的债务
省级	17780.84	15627.58	18531.33
市级	48434.61	7424.13	17043.70
县级	39573.60	3488.04	7357.54
乡镇	3070.12	116.02	461.15
合计	108859.17	26655.77	43393.72
			单位：亿元